Les caractéristiques générales de la protection des fonctionnaires

Une protection des fonctionnaires qui couvre trois aspects

En vertu de l’article L134-1 du CGFP : « L’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre. »

 1 – Dans quel cas cette protection peut-elle être demandée ?

• Une protection contre les condamnations civiles prononcées à raison d’une faute de service qui n’aurait pas un caractère personnel détachable de l’exercice de ses fonctions (articles L134-1 et L134-2 du CGFP), mais qui peut prendre la forme de mesures diverses ;
• Une protection lorsque la responsabilité pénale du fonctionnaire est mise en cause à l’occasion de faits commis dans l’exercice de ses fonctions et qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle (L134-4 du CGFP) ;
• Une protection de l’administration contre les attaques dont sont victimes les fonctionnaires et la réparation du préjudice qu’ils subissent.

Cette protection ne concerne pas seulement les fonctionnaires titulaires, mais aussi d’autres catégories de personnes.

Focus sur la protection de l’agent victime d’attaques

Quels faits ?

L’article L.134-5 du CGFP énumère les faits contre lesquels la collectivité est tenue de défendre les agents :

• les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne
• les violences
• les agissements constitutifs de harcèlement
• les menaces
• les injures
• les diffamations
• les outrages
• La protection peut également s’exercer en cas d’attaques contre les biens des agents.

Il existe une protection particulière en cas d’atteinte aux valeurs de la république.
La Loi n°2021-1109 du 24 août 2021 confortant les principes de la République et la circulaire du 2 novembre 2022 est venue renforcer cette protection dans les cas les plus graves :

Quels faits?

Cette protection particulière s’applique dans les situations de messages haineux en ligne et contenus menaçant nommant un agent sur les réseaux sociaux (pétitions, diffusion d’informations personnelles etc…), menaces ou tout autre acte d’intimidation à l’encontre d’une personne participant à l’exécution du service public de l’éducation.

2 – Quelles conditions pour obtenir la protection fonctionnelle ?

A) Lorsque l’agent est victime, deux conditions cumulatives doivent être réunies :

• Un lien de causalité entre le fait générateur de l’agression/de l’attaque et les fonctions exercées par l’agent.
  Les faits doivent avoir eu lieu dans le cadre des fonctions de l’agent ou alors en raison de ses fonctions.
  Les attaques doivent être réelles, l’agent public devra établir la réalité des faits, le caractère intentionnel de l’attaque, son lien avec sa qualité d’agent public et l’effectivité du préjudice.
  Enfin, l’administration pourra refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle (TA Paris 21 octobre 2022 n°2104700) en l’absence de lien de causalité entre les fonctions exercées par l’agent et les attaques qui se sont exercée dans le cadre de la vie privée.
• L’absence de faute personnelle de l’agent
  Est qualifiée de faute personnelle, la faute commise par l’agent en dehors du service, ou pendant le service si elle est tellement incompatible avec le service ou les « pratiques administratives normales » qu’elle revêt une particulière gravité ou révèle la personnalité de son auteur et les préoccupations d’ordre privé qui l’animent (CE 28 décembre 2001, Valette n°213931).
  Il appartient à l’administration d’apprécier elle-même le caractère de la faute.
  

B) Lorsque l’agent est mis en cause :

• Dans le cadre des procédures civiles : article L134-2 et L134-3 CGFP
  Sauf en cas de faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la responsabilité civile de l’agent public ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l’exercice de ses fonctions.
  Lorsque l’agent public a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à l’agent public, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui.
• Dans le cadre des procédures pénales : article L134-4 CGFP
  Lorsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder la protection fonctionnelle.
  Tel est le cas lorsqu’il entendu en qualité de témoin assisté, oui lorsqu’il est placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale.Quid de l’audition libre? Par une décision du Conseil constitutionnel en date du 4 juillet 2024, la Haute juridiction s’est prononcée sur l’élargissement de la protection fonctionnelle lorsque l’agent est entendu sous le régime de l’audition libre.

Il convient enfin de rappeler que la circulaire du 5 mai 2008 a précisé que le fonctionnaire injustement mis en cause qui bénéficiait d’un non-lieu ou d’une relaxe peut obtenir une protection juridique pour engager une procédure de dénonciation calomnieuse ou des dommages et intérêts devant la juridiction civile.
En dehors de ces cas, le mécanisme de la protection fonctionnelle ne peut être mise en œuvre.

Un arrêt du Conseil d’État, du 9 décembre 2009, l’a rappelé, confirmant le rejet de la protection en matière disciplinaire, conformément à une jurisprudence établie.
En effet, la Haute juridiction a relevé que l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 n’a « ni pour objet, ni pour effet d’ouvrir droit à la prise en charge par l’État des frais qu’un fonctionnaire peut engager pour sa défense dans le cadre d’une procédure disciplinaire diligentée à son encontre par l’autorité hiérarchique dont il relève ou des frais qu’il expose pour contester devant la juridiction administrative une sanction disciplinaire prise à son encontre » (CE, 9 décembre 2009, Vavrand, req. n° 312483).

3 – Quelles mesures de protection ?

Lorsqu’elle accorde la protection fonctionnelle, l’administration devra indiquer selon quelles modalités elle envisage d’accorder la protection.

Celle-ci peut prendre plusieurs formes :

• Les actions de soutien et de prévention
• L’assistance juridique et judiciaire à l’agent
• La protection financière
• La réparation des préjudices subis

A) Les actions de soutien et de prévention : 

L’article L134-6 du CGFP prévoit que :

Ces mesures visent à éviter la réalisation du dommage pour l’agent ou si le dommage a eu lieu ont pour but de soutenir l’agent et éviter l’aggravation du dommage.

Cela implique que l’administration peut mettre en œuvre des actions de prévention et de soutien au bénéficiaire de la protection afin d’assurer sa sécurité :

• Permettre le changement de numéro de téléphone, d’email, ou de service, l’information des autorités compétentes afin d’organiser une mesure de surveillance du domicile dans les cas les plus graves :
• Demander à l’auteur des actes de les faire cesser, s’il s’agit d’un autre agent, engager une procédure disciplinaire ;
• Favoriser la prise en charge médicale par un dispositif d’aide particulier ;
• Saisir le procureur de la République pour l’aviser des faits susceptibles de constituer un délit au sens de l’article 40 CPP.
• Signaler sur la plateforme PHAROS tout contenu suspect ou illicite constitutif notamment de fait s d’incitation à la haine ou de cyberharcèlement.

B) L’assistance juridique et judiciaire :

• Le choix de l’avocat :

L’agent est libre de choisir son défenseur. S’il n’en a pas choisi un, l’administration peut l’assister dans le choix de l’avocat.

Attention, l’administration ne peut désigner elle-même un avocat pour représenter les intérêts de l’agent, elle ne peut que le conseiller et lui communiquer les coordonnées d’un avocat inscrit dans son ressort territorial.

Dans les dossiers ouverts par l’ASL, l’avocat choisi sera en général celui du réseau d’avocat de l’ASL qui aura assisté l’adhérent dès la première consultation juridique et qui connait déjà le dossier.

• Les honoraires d’avocat :

L’administration doit prendre en charge les honoraires:

– Soit rembourser les frais engagés par l’agent ;
– Soit payer directement les honoraires à l’avocat après conclusion d’une convention d’honoraires.

Attention, de jurisprudence constante, l’octroi de la protection fonctionnelle ne peut avoir pour effet de contraindre l’administration à prendre à sa charge l’intégrité des frais engagés (CE, 2 avril 2023, n°249805).

L’administration peut ainsi décider de ne rembourser à son agent qu’une partie des honoraires lorsque ceux-ci n’étaient pas nécessaires pour assurer sa défense ou que leur montant apparait manifestement excessif au regard notamment des pratiques tarifaires habituelles, des prestations effectivement accomplies, de la complexité du dossier etc…(CE 22 dec 2021, n°438918).

• Les autres mesures concernant l’assistance juridique et judiciaire :

L’administration doit accorder des autorisations d’absences pour les besoins de la procédure et prendre en charge les frais de déplacements (Cf Décret du 3 juillet 2006 qui fixe les modalités de remboursement des déplacements des personnels civils de l’Etat).

En outre, l’administration prendra en charge les frais de justice (frais d’huissier, expertise, consignation).

C) La protection financière

Dans le cadre de son activité professionnelle quotidienne, tout agent public peut voir engager sa responsabilité personnelle alors même qu’il ne fait qu’exécuter ses fonctions.

Dans cette hypothèse, si un agent bénéficiant de la protection fonctionnelle fait l’objet d’une condamnation par une juridiction pénale ou civile, il va pouvoir solliciter son employeur pour qu’il prenne en charge la condamnation.

L’idée est d’éviter que l’agent public ne supporte la responsabilité qui devrait normalement incomber à son employeur pour des fautes du service. Bien entendu, cette possibilité n’est envisageable que si l’agent n’a pas commis une faute personnelle détachable du service, c’est-à-dire sans lien avec l’exercice de ses fonctions.

Par ailleurs, et en cas de procédure, l’agent public va être amené à exposer des frais de procédure pour se défendre.

La protection fonctionnelle peut aussi conduire l’administration à prendre en charge les frais de procès avancés par le bénéficiaire ou avancer elle-même ces frais.

En parallèle de ce dispositif, les agents publics peuvent également bénéficier d’un dispositif de protection particulier lorsque leur responsabilité civile est mise en cause dans le cadre des dispositions de l’article L911-4 du Code de l’éducation qui dispose que « dans tous les cas où la responsabilité des membres de l’enseignement public se trouve engagée à la suite ou à l’occasion d’un fait dommageable commis, soit par les élèves ou les étudiants qui leur sont confiés à raison de leurs formations, soit au détriment de ces élèves ou de ces étudiants dans les mêmes conditions, la responsabilité de l’État est substituée, à celle desdits membres de l’enseignement qui ne peuvent jamais être mis en cause devant les tribunaux civils par la victime ou ses représentants ».

D) La réparation des préjudices

L’administration est tenue d’indemniser l’agent des différents préjudices qu’il a subis du fait des atteintes volontaires à l’intégrité physique, des violences, des agissements constitutifs de harcèlement, des menaces, des injures, des diffamations ou des outrages.

L’indemnisation doit couvrir l’ensemble des préjudices qu’ils soient économiques, personnels, corporels, matériels, moraux.
L’agent a le droit d’obtenir directement auprès de la collectivité le paiement des sommes couvrant la réparation du préjudice du fait des attaques, avant même qu’il n’ait engagé une action contentieuse contre l’auteur de l’attaque.
Comment : La procédure d’indemnisation est déclenchée à l’initiative de l’agent. Il fait cette demande par courrier avec les pièces justifiant son préjudice

4 – Qui peut bénéficier de la protection fonctionnelle ?

A) La protection de l’agent lui-même

Cette protection s’applique enfin aux agents placés en disponibilité, détachés ou mis à la disposition d’un organisme privé si la demande de protection résulte de faits qui ont été commis dans l’exercice de leurs fonctions au sein d’un organisme public.
Les agents contractuels de droit privé et de droit public (assistants d’éducation) recrutés par le chef d’établissement (proviseur ou principal), bénéficient également de la protection juridique.

B) La protection des proches de l’agent

L’article L.134-7 du CGFP a étendu la protection fonctionnelle au conjoint, au concubin, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité à l’agent public, à ses enfants et à ses ascendants directs pour :

• Les instances civiles ou pénales qu’ils engagent contre les auteurs d’atteintes volontaires à l’intégrité de la personne dont ils sont eux-mêmes victimes du fait des fonctions exercées par l’agent public.
• Les instances civiles ou pénales contre les auteurs d’atteintes volontaires à la vie de l’agent public du fait des fonctions exercées par celui-ci.

Dans l’hypothèse où il n’y aurait pas d’action engagée par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un pacte civil de solidarité, la protection de la collectivité publique peut être accordée aux enfants ou, à défaut, aux ascendants directs de l’agent public qui engagent une telle action.

De même, dans sa dernière rédaction, l’article L.134-1 du CGFP dispose que l’ancien agent peut bénéficier de la protection fonctionnelle.
Il faut néanmoins que les faits pour lesquels la protection est demandée se rattachent à ses anciennes fonctions.

5 – Quelles démarches pour bénéficier de la protection fonctionnelle ?

Conformément à l’article L.134-1 du CGFP, la protection fonctionnelle est accordée par la collectivité publique qui emploie ou employait l’agent à la date des faits en cause.

A) Le fonctionnaire, victime d’une agression ou poursuivi devant une juridiction répressive, doit en informer son administration et présenter une demande motivée.

Aucun délai précis ne lui est imposé pour formuler sa demande. Il appartient cependant à l’agent de se réserver la preuve d’avoir bien formulé une demande et que cette dernière a bien été reçue par l’administration. Si les moyens modernes de communication comme les courriels simplifient les échanges, rien ne permet de justifier qu’ils ont été convenablement adressés et surtout reçus. À ce jour, il s’agit de la position du Conseil d’État. Il convient donc de proscrire l’usage du courriel ou à tout le moins le doubler par un envoi en lettre recommandée avec accusé de réception.
D’ailleurs, dans de nombreuses académies, depuis le 1er septembre 2022, cette demande s’effectue désormais par voie de téléprocédure en ligne sur un logiciel dédié, désigné sous le nom de « Colibri ».

B) La demande doit exposer les faits et clairement indiquer ce qui est souhaité par l’agent.

Le simple fait de demander le bénéfice de la protection fonctionnelle risque d’exposer l’agent à un refus pour défaut de précision.
Les agents sont donc invités à bien préciser ce qu’ils attendent de leur employeur (prise en charge financière de la procédure, une mesure à prendre pour préserver la situation comme un déplacement d’office, une délégation, une procédure disciplinaire, …).
Spécialement, concernant les agressions physiques ou verbales subies par un fonctionnaire de l’Éducation nationale, il s’agira pour l’agent victime d’une telle agression de la déclarer à son chef d’établissement dans les meilleurs délais.

L’agent victime de tels faits, qu’il soit ou non en service, et quel qu’en soit le lieu, devra pour se voir attribuer le bénéfice de la protection, établir le lien d’imputabilité au service entre le dommage subi et ses fonctions d’agent.
Il devra porter plainte à titre personnel auprès des services de police ou de gendarmerie s’il désire solliciter la protection juridique auprès du Recteur.
L’agent doit préciser la nature de la protection qu’il souhaite et qui lui parait à même d’être effective dans sa situation (prise en charge de frais d’avocats, mise à l’abri d’un usager ou d’autres agents, mesures de soutien administratives …)
Le chef d’établissement n’a pas en principe à porter plainte en tant que tel. Il transmettra directement au Rectorat (service juridique) avec copie à l’inspecteur d’académie :

• la demande écrite de protection juridique du fonctionnaire victime accompagnant ;
• la description des faits ;
• la copie de son dépôt de plainte ;
• son propre rapport circonstancié.

Le recteur dispose d’une compétence exclusive pour accorder la protection statutaire dès lors qu’un lien avec le service est établi dans le dossier.
Le Recteur pourra, une fois la protection fonctionnelle accordée, saisir par écrit le Procureur de la République en lui demandant d’engager une procédure judiciaire contre l’auteur de l’agression ou contre X.
Le cas échéant, c’est également lui qui prendra en charge les frais de procédure du fonctionnaire (honoraires d’avocat …) non pris en charge par son assureur privé.
Quant aux dégradations des biens appartenant aux fonctionnaires de l’Éducation nationale, il s’agit généralement des dégradations des véhicules automobiles.
Dans ce cas, le chef d’établissement transmettra directement et dans les meilleurs délais, les mêmes documents que précédemment, avec copie à l’inspecteur d’académie.
Comme précédemment, le lien d’imputabilité au service devra être établi.
En effet, il ne faut pas confondre le dommage causé au véhicule d’un fonctionnaire au cours de son service et le dommage causé au véhicule d’un fonctionnaire du fait de ses fonctions. Seul ce dernier cas est concerné par la protection statutaire, que le fonctionnaire soit ou non en service. Le fonctionnaire devra informer son assureur et porter plainte.
La protection fonctionnelle doit être demandée à chaque étape (première instance, appel, cassation)
En cas de vol ou de tentative de vol : 
Il est nécessaire que l’acte ait eu pour mobile, non un simple désir d’appropriation du bien, mais l’intention de nuire à la victime en raison de sa qualité professionnelle.
Cette condition explique que la plupart des dossiers de vol sont exclus du champ de la protection statutaire. Il est en effet très compliqué de parvenir à rapporter la preuve du lien entre le vol ou sa tentative et la volonté de nuire à raison de la qualité professionnelle de l’agent.
Par ailleurs, l’expérience de ces dossiers montre que les vengeances des tiers se traduisent la plupart du temps par des dégradations et non par des vols.

Que faire en cas de refus d’octroi de la protection fonctionnelle ?

À compter de la réception de la demande d’octroi de la protection fonctionnelle, l’administration dispose d’un délai de deux mois pour se positionner.
Les refus se matérialisent soit :

• Par une décision expresse informant le demandeur qu’il ne sera pas fait droit à sa demande.
• Par l’écoulement du temps

Dans le premier cas, ce refus doit être motivé et comporter la mention des voies de recours.

L’agent disposera alors de deux mois à compter de la réception du refus pour :

• Engager un recours préalable, gracieux ou hiérarchique par voie de lettre recommandée avec accusé de réception. Un nouveau délai de deux s’ouvre alors permettant à l’administration d’éventuellement réviser sa position de refus. Malheureusement et trop souvent, le refus est confirmé de manière expresse ou implicite. L’agent disposera alors de deux mois pour saisir le Tribunal administratif.
  L’attention des agents est attirée sur le fait qu’il ne peut être réalisé qu’un seul recours préalable.
  Juridiquement, il ne peut y avoir de cumul ou d’enchainement d’un recours gracieux puis hiérarchique ou inversement.
  Le risque est de laisser passer le délai de saisine de la juridiction administrative et donc de voir la demande contentieuse déclarée irrecevable.
• Saisir le Tribunal administratif pour qu’il statue.

Dans le second cas, une décision implicite de rejet est édictée deux mois après avoir adressé la demande.
Là encore, l’agent dispose de la possibilité d’engager un recours préalable suivant les mêmes modalités que nous venons de voir.
Dans cette situation, il convient de faire particulièrement attention aux délais et pour éviter tout risque contentieux de saisir à nouveau la juridiction administrative dans le délai de deux mois qui suit le rejet soit de la demande initiale soit du rejet du recours préalable adressé.
La procédure administrative contentieuse étant remplie de chausse-trappes, l’Autonome de Solidarité Laïque saura vous accompagner dans ce dédale juridique soit directement soit en vous orientant vers un de ses avocats-conseils.

Que faire si vous avez raté un délai ?

La sanction juridique est alors lourde de conséquences puisqu’il ne peut être fait droit à la demande de protection fonctionnelle.

Dans cette hypothèse, il existe un éventuel biais juridique.

Au lieu de demander le bénéfice des effets de la protection fonctionnelle, il est possible de demander l’indemnisation de son refus.

Il conviendra alors de démontrer la faute qui correspond au caractère infondé du refus opposé par l’employeur public et de solliciter l’indemnisation des préjudices qui en découlent.

N’hésitez pas à faire appel à L’Autonome de Solidarité Laïque qui saura vous informer et vous orienter vers l’un de ses avocats-conseils.